作者：胡登盛，中國國際發(fā)展知識中心項目官員

二十世紀八十年代中期開始，中國開始有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作。為了確保扶貧政策得到有效執(zhí)行，中國政府從扶貧戰(zhàn)略、管理機構(gòu)、財政和人才隊伍保障等方面著手，開展了以下四個方面的制度安排。

以消除貧困為施政目標，將扶貧開發(fā)納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略

改革開放以來，中國政府把消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕作為施政目標和對人民群眾的承諾，將扶貧開發(fā)納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，努力幫助貧困地區(qū)和貧困人口脫貧。

鄧小平等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在總結(jié)共和國成立初期社會主義經(jīng)濟建設(shè)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，進一步明確了社會主義的本質(zhì)，確立了先富帶動后富的思想，以漸進式發(fā)展思路推動減貧。鄧小平同志指出，“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產(chǎn)主義?！薄吧鐣髁x的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”1987年，鄧小平同志基于十二大以來中國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大成就，因地制宜地制定了“三步走”戰(zhàn)略規(guī)劃，明確提出要在解決人民群眾溫飽問題的基礎(chǔ)上，然后達到小康，逐步達到中等發(fā)達國家水平。

中國政府根據(jù)不同時期的貧困特征，適時調(diào)整扶貧開發(fā)目標和方式，并將其納入中國經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃。為了更好地指導(dǎo)開展扶貧開發(fā)工作，中國政府先后制定了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》等多個中長期減貧規(guī)劃，實施了西部大開發(fā)等一系列區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略。黨的十八大以后，中國政府把脫貧攻堅作為全面建成小康社會的底線任務(wù)和標志性指標，并將打好精準脫貧戰(zhàn)列為必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一。

建立了自上而下、責任清晰的扶貧開發(fā)管理機構(gòu)

改革開放之初，中國通過改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制來促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，大幅度提高農(nóng)民的收入和生活水平，從而推動減貧。減貧成果主要來自農(nóng)村經(jīng)濟體制改革帶來的增長效應(yīng)和改革開放初期收入的平等分配效應(yīng)。1986 年，為推動減貧工作，中國從中央至地方各級政府成立了“扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組”及其辦公室，主導(dǎo)扶貧政策的制定與執(zhí)行。這是中國首個以減貧為職責的政府專設(shè)機構(gòu)，具有較為典型的行政組織體系特征。其最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長一般由國務(wù)院副總理兼任，扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱“扶貧辦”）具體負責開展日常工作，領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)各成員單位根據(jù)各自分管的業(yè)務(wù)為扶貧開發(fā)工作提供支持。

1997年，中國確立了扶貧開發(fā)省（區(qū)、市）負責制，并由各地黨政一把手負總責。黨政主要負責人成為扶貧第一責任人，使得各地扶貧工作被整合進入黨政的核心工作議程中，并優(yōu)先獲得資源保障。黨的十八大以后，按照“中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制，中國政府構(gòu)建了各負其責的責任體系，實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓扶貧的格局。自上而下、責任清晰的行政統(tǒng)籌機制為扶貧政策的貫徹落實提供了強大的組織保障。

通過自上而下的行政組織體系和黨政一把手負總責的管理模式，扶貧目標任務(wù)被逐級分解，并內(nèi)化為各級政府的政治任務(wù)。扶貧辦作為政府主導(dǎo)的平臺，最大限度地調(diào)動并統(tǒng)籌了相關(guān)行政資源。

不斷加大專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資力度，為扶貧工作提供財政資金保障

改革開放以來，我國扶貧工作經(jīng)歷了“輸血式”救濟扶貧和“造血式”開發(fā)扶貧。1980年，國家設(shè)立“支援經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)發(fā)展資金”，專門用于支持“老、少、邊、窮”地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，為貧困地區(qū)提供資金保障。1986年，中國政府采取了財政專項扶貧資金、以工代賑和貼息貸款等三大扶貧政策，大幅度增加了扶貧資金投入。

2015年，中央出臺的《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，繼續(xù)加大中央財政對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。中央財政專項扶貧資金規(guī)模實現(xiàn)較大幅度增長，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進一步向西部地區(qū)、貧困革命老區(qū)、貧困民族地區(qū)、貧困邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)傾斜。自2015年實施精準扶貧戰(zhàn)略以來，我國不斷加強對扶貧工作的財政投入力度，財政預(yù)算的專項扶貧資金累計超過4000億元，僅2019年就安排1260.95億元。中國政府不斷加大專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資力度，為扶貧工作提供了強大的財政資金保障。

不斷完善扶貧干部隊伍考核激勵機制

實施精準脫貧戰(zhàn)略以來，為了保證扶貧政策的有效實施和扶貧目標的順利實現(xiàn)，中國政府建立了比較完善的考核激勵機制。黨政各級機關(guān)層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，并出臺扶貧開發(fā)工作成效考核辦法，大幅提高減貧指標在貧困縣考核指標中的權(quán)重。在脫貧攻堅期內(nèi)保持貧困縣黨政正職基本保持穩(wěn)定，實行“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”的干部管理制度，保證貧困縣扶貧工作的延續(xù)性。

為了打通脫貧攻堅“最后一公里”，中國探索出了駐村幫扶制度。根據(jù)《關(guān)于加強貧困村駐村工作隊選派管理工作的指導(dǎo)意見》，縣級黨委和政府根據(jù)貧困村的致貧特點或資源需求，選派第一書記和駐村干部，并把精準扶貧、精準脫貧成效作為第一書記和駐村干部的考核依據(jù)。駐村幫扶制度充分體現(xiàn)了中國行政人事權(quán)的顯著優(yōu)勢，它既可以確保第一書記和駐村干部在原單位的人事待遇，又可以把真正愿意下鄉(xiāng)扶貧且工作積極性較高、甘于奉獻的干部派到最需要的地方去。第一書記和駐村干部的工作主觀能動性較強，同時，他們所在的單位也能夠幫助貧困村帶來較多的發(fā)展資源。駐村干部被安排進入村莊層面并擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，加強村級組織建設(shè)，使國家制定的扶貧政策和扶貧資源能夠精確落實到戶。（中國國際發(fā)展知識中心供稿）