編者按：3月20-22日，第二屆聯(lián)合國(guó)南南合作高級(jí)別會(huì)議在阿根廷首都布宜諾斯艾利斯舉行。國(guó)務(wù)院副總理胡春華出席會(huì)議并強(qiáng)調(diào)，中國(guó)是南南合作的堅(jiān)定支持者、積極參與者和重要貢獻(xiàn)者。中方將繼續(xù)承擔(dān)與自身發(fā)展階段和實(shí)際能力相適應(yīng)的國(guó)際責(zé)任，與各國(guó)攜手共建人類命運(yùn)共同體。

自從1978年《布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃》通過(guò)以來(lái)，在聯(lián)合國(guó)的支持、引導(dǎo)下，在各成員國(guó)的積極參與和推動(dòng)下，南南合作蓬勃發(fā)展，并取得了很大的成果。在世界范圍內(nèi)民族主義和民粹主義不斷抬頭的形勢(shì)下，如何看待國(guó)際發(fā)展援助與全球治理的關(guān)系，如何推動(dòng)世界朝著更加均衡、公正的方向發(fā)展，中國(guó)應(yīng)在在國(guó)際發(fā)展援助中扮演何種角色，西方國(guó)家參與國(guó)際發(fā)展援助對(duì)我們有什么借鑒？就此，光明網(wǎng)理論部聯(lián)合中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)南南農(nóng)業(yè)合作學(xué)院共同策劃推出系列解讀文章，邀請(qǐng)專家學(xué)者從南南合作的意義、形式、未來(lái)走向以及對(duì)外援助的模式等角度，對(duì)南南合作作充分闡釋。

作者：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)一帶一路農(nóng)業(yè)合作學(xué)院、中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)南南農(nóng)業(yè)合作學(xué)院院長(zhǎng)助理 徐進(jìn)

經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)又稱“援助國(guó)俱樂(lè)部”，囊括了美國(guó)、英國(guó)、日本等20多個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家援助國(guó)。其成員國(guó)自第二次世界大戰(zhàn)后開(kāi)始逐步向發(fā)展中國(guó)家提供對(duì)外援助，在上世紀(jì)最后20年中提供了全球約95%的發(fā)展援助。雖然最近10年來(lái)，伴隨著全球政治經(jīng)濟(jì)格局的變化，西方發(fā)達(dá)國(guó)家提供援助的意愿和能力出現(xiàn)了下降，但其提供的援助仍然是全球發(fā)展援助的主體。那么，西方國(guó)家公眾究竟是如何看待對(duì)外援助的呢？

圖為徐進(jìn)

首先，大多數(shù)西方國(guó)家公眾對(duì)于本國(guó)援助知之甚少。一個(gè)突出的表現(xiàn)是公眾往往高估本國(guó)援助支出。經(jīng)常有調(diào)查報(bào)告發(fā)現(xiàn)，美國(guó)人認(rèn)為援助開(kāi)支占到國(guó)家預(yù)算的1/3至1/4，為數(shù)不少的英國(guó)人認(rèn)為援助預(yù)算是英國(guó)前三大預(yù)算項(xiàng)目。歐盟大型跨國(guó)調(diào)查“歐洲晴雨表”指出，歐盟國(guó)家公眾對(duì)于本國(guó)援助的地理去向缺乏了解。英國(guó)負(fù)責(zé)援助的國(guó)際發(fā)展部的調(diào)查甚至顯示，2010年僅有不到40%的英國(guó)受訪者知道本國(guó)對(duì)外援助的情況。公眾對(duì)于援助的了解度偏低是由許多因素造成，一個(gè)重要的原因是，雖然西方代議制民主國(guó)家向來(lái)把公眾意見(jiàn)，特別是選民意見(jiàn)作為其援助決策的基石，投入大量經(jīng)費(fèi)用于援助政策的傳播、公民援助意識(shí)的培養(yǎng)，但對(duì)外援助雖然是一項(xiàng)公共政策議題，卻遠(yuǎn)非大眾議題，與日常生活關(guān)聯(lián)度低，不像經(jīng)濟(jì)政策或福利政策，很難引起廣泛的公眾興趣。

第二，西方國(guó)家公眾往往從三個(gè)角度來(lái)理解開(kāi)展援助的意義。一是富幫窮的道義責(zé)任，認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家有幫助落后國(guó)家發(fā)展的責(zé)任和義務(wù)，援助也是一種“慈善”。這一點(diǎn)構(gòu)成了西方公眾認(rèn)可援助的主色調(diào)。二是宗主國(guó)對(duì)于前殖民地的道義債，由于自己的國(guó)家歷史上曾經(jīng)殖民過(guò)、剝削過(guò)其他國(guó)家，開(kāi)展援助則可以從某種程度上“還債”。這一點(diǎn)較為明顯地體現(xiàn)在一些具有殖民歷史的國(guó)家中，如英國(guó)、法國(guó)。三是利益驅(qū)動(dòng)，認(rèn)為幫助落后國(guó)家也能間接實(shí)現(xiàn)本國(guó)利益，包括獲得市場(chǎng)、資源以及實(shí)現(xiàn)國(guó)際安全。例如近年來(lái)許多歐洲國(guó)家公眾將對(duì)于難民的人道主義援助視作保護(hù)國(guó)家安全的重要工具。這三大視角往往互相交織，其影響力在不同時(shí)期也發(fā)生著變化。

本世紀(jì)以來(lái)，隨著國(guó)際恐怖主義勢(shì)力的抬頭以及金融危機(jī)影響的持續(xù)深化，以特朗普總統(tǒng)“美國(guó)優(yōu)先”戰(zhàn)略和英國(guó)脫歐為代表的孤立主義思潮在美英等大國(guó)呈上升趨勢(shì)，以利他為主導(dǎo)的援助基調(diào)也隨之受到侵蝕。2015年英國(guó)一項(xiàng)調(diào)查顯示，公眾認(rèn)為英國(guó)外交政策應(yīng)聚焦于保護(hù)本國(guó)利益，41%的普通公眾認(rèn)為道德準(zhǔn)則應(yīng)約束追求國(guó)家利益的政策，而42%的人認(rèn)為無(wú)論何時(shí)外交政策都應(yīng)首先滿足國(guó)家利益，即使是采取不道德的行動(dòng)。這提醒我們，在全球化減速的新背景下，西方傳統(tǒng)援助國(guó)公眾基于道義導(dǎo)向的援助理念出現(xiàn)了向利益導(dǎo)向轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

第三，西方國(guó)家援助政策的決策者最為關(guān)心的是公眾對(duì)于援助的支持率。但援助支持率存在不同的衡量指標(biāo)?！皻W洲晴雨表”調(diào)查項(xiàng)目多年來(lái)一直詢問(wèn)公眾“開(kāi)展援助的重要性”，結(jié)果顯示，歐洲公眾對(duì)于援助重要性的認(rèn)可率20多年來(lái)均保持在80%以上的高位，金融危機(jī)對(duì)于認(rèn)可比例有過(guò)短暫的影響，但并未從根本上動(dòng)搖這種認(rèn)可：認(rèn)為發(fā)展援助重要的歐洲公眾比例1991年為80%，2004年為91.0%，2009年88.0%，2012年85.0%，2018年又上升到89%。然而，在被問(wèn)到是否支持本國(guó)政府增加援助預(yù)算時(shí)，情況則沒(méi)有這么樂(lè)觀。英國(guó)、美國(guó)、日本等西方國(guó)家近年來(lái)支持政府?dāng)U大援助投入的公眾比例下降到不足四成甚至三成以下，希望政府削減援助開(kāi)支的意愿則呈上升態(tài)勢(shì)。有學(xué)者指出，經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，公眾對(duì)于援助的支持率更低，因?yàn)閷⒃c民生預(yù)算相比較，前者較易成為公眾眼中削減政府開(kāi)支的理想目標(biāo)。

對(duì)援助持支持或反對(duì)態(tài)度的背后存在許多原因，如對(duì)于援助預(yù)算的高估會(huì)顯著降低人們?cè)黾釉度氲囊庠?，較高的國(guó)家認(rèn)同感、政府信任度、世界公民意識(shí)則有助于提升援助支持度。西方國(guó)家偏左的政治黨派相較于偏右的黨派更加認(rèn)同政府干預(yù)，因此也往往更加支持援助。此外，對(duì)貧困的看法也是對(duì)援助持支持或反對(duì)態(tài)度的重要分水嶺問(wèn)題。許多西方援助國(guó)的公眾調(diào)查都會(huì)詢問(wèn)受訪者如何看待貧困的成因，一個(gè)較為常見(jiàn)的結(jié)論是，認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的貧困問(wèn)題是結(jié)構(gòu)性的，是自然災(zāi)害、不平等的國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治結(jié)構(gòu)等外部因素造成的人，傾向于支持援助；而認(rèn)為貧困源于貧窮者懶惰、貧困國(guó)家腐敗等內(nèi)部因素的人，傾向于反對(duì)援助。與此相關(guān)，認(rèn)為援助對(duì)減少貧困有效則樂(lè)見(jiàn)援助預(yù)算的增加。

筆者從2015年一次全國(guó)城市地區(qū)抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)城市公眾對(duì)于中國(guó)對(duì)外援助的了解程度也不高，大約四成的被調(diào)查者表示對(duì)于中國(guó)援助有不同程度的了解。筆者認(rèn)為，對(duì)于西方國(guó)家公眾援助觀的了解有助于我們更好地理解中國(guó)公眾對(duì)于開(kāi)展對(duì)外援助的態(tài)度。但也要看到，中國(guó)本身與西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)情不同，且中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)接受援助的歷史并未完全結(jié)束，國(guó)家開(kāi)展對(duì)外援助的理念方式也發(fā)生了巨大的變革。這種背景下，中國(guó)公眾對(duì)于援助的看法可能比西方公眾更具不確定性和復(fù)雜性。

因此，無(wú)論是國(guó)際或者國(guó)內(nèi)，在加強(qiáng)援助政策傳播、讓公眾更多地了解有關(guān)政策和行動(dòng)的同時(shí)，也需要建設(shè)公眾對(duì)援助政策的多維度的反饋機(jī)制，讓公眾更好地表達(dá)對(duì)于政策的看法和意見(jiàn)，從而形成公眾與政策的有益互動(dòng)。