李云龍 中央黨校國際戰(zhàn)略研究院教授 中國人權(quán)研究會常務(wù)理事

中國網(wǎng)/中國扶貧在線訊 生命權(quán)是一切人權(quán)的基礎(chǔ)，所有其他人權(quán)都建立在生存的基礎(chǔ)之上。貧困阻礙了生存權(quán)的實(shí)現(xiàn)，是對人權(quán)的嚴(yán)重限制。消除貧困就是保障人權(quán)，同時也是實(shí)現(xiàn)其他人權(quán)的前提和條件。

消除貧困就是保障人權(quán)

中國政府很早就認(rèn)識到消除貧困的重要性。1986年，中國政府確定以開發(fā)式扶貧作為農(nóng)村扶貧政策的核心和基礎(chǔ)。同時，中國政府成立了扶貧領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（國務(wù)院貧困地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，后于1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組），從中央政府層級負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)工作。相關(guān)省、自治區(qū)、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立了扶貧辦公室，在鄉(xiāng)政府中設(shè)置了扶貧專干，負(fù)責(zé)本地的扶貧開發(fā)工作。

1994年3月，中國政府公布《國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》，提出要用七年左右的時間，到2000年底基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。2000年，除少數(shù)社會保障對象和生活在自然環(huán)境惡劣地區(qū)的特困人口，以及部分殘疾人以外，全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題已經(jīng)基本解決。

2001年，中國政府制訂了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，這個文件最大的亮點(diǎn)是把解決了溫飽問題、但生活尚不富裕的廣大低收入人口納入了政府扶貧范圍。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區(qū)別，把低收入線作為貧困線。這樣，中國農(nóng)村貧困線就提高到1196元。到2010年，貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，農(nóng)村居民的生存和溫飽問題基本解決。全國農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣。農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人。中國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。

在此基礎(chǔ)上，中國政府制定了新的扶貧規(guī)劃——《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》，提出了更高的扶貧要求，把扶貧內(nèi)容擴(kuò)大到義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房等公共服務(wù)領(lǐng)域，明確規(guī)定：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平，扭轉(zhuǎn)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢。”《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》標(biāo)志著中國農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)入了一個新的階段，從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。

啟動人類歷史上最大規(guī)模減貧工程

在農(nóng)村扶貧取得巨大進(jìn)展的情況下，中國政府決心投入更大的力量，徹底解決農(nóng)村貧困問題。2015年11月29日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，除了重申《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》確定的扶貧目標(biāo)外，還提出要“確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?！币粓鲆?guī)?？涨暗臏p貧工程由此拉開序幕。

精準(zhǔn)扶貧是脫貧攻堅(jiān)的基本方略。隨著貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村貧困人口大量減少，開發(fā)式扶貧的效率開始降低。大水漫灌式扶貧開發(fā)的局限性愈益顯現(xiàn)。盡管投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來，扶貧工作始終存在著貧困人口底數(shù)不清、針對性不強(qiáng)以及扶貧指向不準(zhǔn)的問題。針對這方面的問題，中國政府提出了“精準(zhǔn)扶貧”。

習(xí)近平總書記說：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效。要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。”

分類脫貧是脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)方針。中國政府提出分類脫貧的概念。這就是說，要根據(jù)貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，因地制宜，采取適合貧困人口特點(diǎn)的脫貧形式。根據(jù)2014年底7000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。

首先，對于有勞動能力和生產(chǎn)技能的貧困人口，主要通過發(fā)展生產(chǎn)脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發(fā)展各種特色產(chǎn)業(yè)，推動他們走上經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長、自主脫貧致富的可持續(xù)發(fā)展道路。其次，對于自然條件惡劣、生態(tài)系統(tǒng)脆弱、不具備生產(chǎn)生活條件的地區(qū)的貧困人口，由政府出資遷移到生產(chǎn)生活條件比較好的地方，實(shí)現(xiàn)易地搬遷脫貧。再次，對于有勞動能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)技能提升，幫助他們在第二和第三產(chǎn)業(yè)找到工作崗位，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。最后，對失去勞動能力、無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的貧困人口，通過把他們?nèi)考{入農(nóng)村最低生活保障制度的辦法來脫貧。

落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出，要實(shí)行中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制。黨中央、國務(wù)院主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌制定扶貧開發(fā)大政方針，出臺重大政策舉措，規(guī)劃重大工程項(xiàng)目。

2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》，細(xì)化了各部門和各級黨委政府的責(zé)任。在中央層面，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全國脫貧攻堅(jiān)的綜合協(xié)調(diào)，有關(guān)中央和國家機(jī)關(guān)按照工作職責(zé)制定配套政策并組織實(shí)施，中央紀(jì)委機(jī)關(guān)對脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。在地方層面，省級黨委和政府對本地區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作負(fù)總責(zé)，并確保責(zé)任制層層落實(shí)。市級黨委和政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)域內(nèi)跨縣扶貧項(xiàng)目，對項(xiàng)目實(shí)施、資金使用和管理、脫貧目標(biāo)任務(wù)完成等工作進(jìn)行督促、檢查和監(jiān)督?？h級黨委和政府承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)主體責(zé)任，負(fù)責(zé)制定脫貧攻堅(jiān)實(shí)施規(guī)劃，優(yōu)化配置各類資源要素，組織落實(shí)各項(xiàng)政策措施，縣級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人。

中辦、國辦就落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》制定了10個配套文件，32個牽頭部門和77個參與部門共出臺118個政策文件或?qū)嵤┓桨浮８餍袠I(yè)部門將扶貧內(nèi)容納入“十三五”行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃優(yōu)先安排。各地普遍結(jié)合“十三五”規(guī)劃，編制省級“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，出臺包括一個全面推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)的文件以及若干個配套文件在內(nèi)的“1+N”精準(zhǔn)脫貧系列文件。從省市到縣鄉(xiāng)，各級黨委和政府都由主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，負(fù)起全責(zé)，并層層督促，層層落實(shí)。按照精準(zhǔn)脫貧要求，各地脫貧方案和脫貧責(zé)任落實(shí)到了每個貧困村和每個貧困戶。

脫貧攻堅(jiān)有效促進(jìn)人權(quán)保障

農(nóng)村扶貧改善了中國貧困人口生存狀況，有效促進(jìn)農(nóng)村貧困人口的人權(quán)保障。脫貧攻堅(jiān)加快了中國消滅絕對貧困的步伐，大幅提高貧困人口生活水準(zhǔn)。同時，脫貧攻堅(jiān)對世界人權(quán)保障事業(yè)也是一個有力的促進(jìn)。

農(nóng)村扶貧有效改善中國人權(quán)狀況。扶貧開發(fā)大大改變了中國農(nóng)村貧困地區(qū)的落后面貌，提高了農(nóng)村貧困人口的生活水平，緩解了貧困狀態(tài)，減少了貧困人口，有力地推動了中國人權(quán)保障事業(yè)的發(fā)展。改革開放40年來，7億多貧困人口擺脫貧困。2017年底，全國共有農(nóng)村貧困人口3046萬人，貧困發(fā)生率下降到3.1%。貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入9377元。

按照每人每年2300元（2010年不變價）的現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，1978年全國8億農(nóng)村人口中，有7.7億以上都屬于貧困人口，貧困發(fā)生率達(dá)到97.5%。從幾乎所有農(nóng)村人口都處于絕對貧困狀態(tài)，到幾乎所有農(nóng)村人口都擺脫絕對貧困，毫無疑問是中國人權(quán)保障的巨大進(jìn)步，

脫貧攻堅(jiān)全面消除貧困，提升中國人權(quán)保障水平。按照中國政府確定的脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，到2020年將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。

脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了簡單生存問題和溫飽問題的范圍，容納了更加廣泛的內(nèi)容?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011－2020年）》確定的扶貧項(xiàng)目，包括普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋全部貧困人口、完善農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和臨時救助制度、實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋等。國務(wù)院《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》確定的貧困地區(qū)發(fā)展和貧困人口脫貧指標(biāo)除了收入指標(biāo)外，還包括義務(wù)教育、醫(yī)療、住房等指標(biāo)。脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了消滅絕對貧困，包含大量小康生活內(nèi)容。

中國脫貧攻堅(jiān)對國際人權(quán)保障事業(yè)有重要意義。長期以來，國際社會都把促進(jìn)發(fā)展、消除貧困作為國際人權(quán)保障的重要目標(biāo)，致力于通過國際合作減貧。中國是最早實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的發(fā)展中國家。由于減貧行動規(guī)模巨大，脫貧人口數(shù)量眾多，中國扶貧事業(yè)具有重大的世界意義，是國際減貧努力的重要組成部分。中國扶貧成就同時也是對國際人權(quán)事業(yè)做出的重大貢獻(xiàn)。

中國減貧成功對許多發(fā)展中國家有鼓舞和激勵的作用。貧困是一個世界性頑疾，多年難以根除。一些發(fā)展中國家盡管經(jīng)濟(jì)在發(fā)展，但貧富差距以及由此帶來的貧困問題仍無法解決。不少發(fā)展中國家的減貧事業(yè)陷入了越減越貧的怪圈。中國在減貧領(lǐng)域的成功實(shí)踐給其他面臨貧困問題的發(fā)展中國家增強(qiáng)了信心。

中國農(nóng)村扶貧的成功經(jīng)驗(yàn)對許多發(fā)展中國家有啟發(fā)和借鑒意義。目前世界上還有8億多極端貧困人口，全面消除貧困仍然是國際社會的重大挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的首要目標(biāo)就是消除貧困。中國開辟了一條發(fā)展中國家主要依靠本國資源和力量消除貧困的新道路。中國政府把發(fā)展經(jīng)濟(jì)作為全國工作中心，同時在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上努力解決貧困問題。中國減貧的最大特點(diǎn)，就是通過自我發(fā)展消除貧困。