扶貧小額信貸健康發(fā)展之路
2006年10月，孟加拉鄉(xiāng)村銀行創(chuàng)始人尤努斯教授獲得諾貝爾和平獎，隨后不到半個月，尤努斯教授就訪問了我國，在我國掀起來一股小額信貸熱潮。一時間，小額信貸成為金融界、學(xué)術(shù)界和新聞媒體熱議的話題，人們好像突然發(fā)現(xiàn)小額信貸的種種“好處”，并愈發(fā)表現(xiàn)出對我國農(nóng)村金融市場現(xiàn)狀的不滿。2006年12月我國的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)出臺了放寬農(nóng)村金融市場的政策，2007年1月的全國金融工作會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議都要求加快制定農(nóng)村金融整體改革方案，形成商業(yè)金融、合作金融、政策性金融和小額貸款組織互為補(bǔ)充、功能齊備的農(nóng)村金融體系，銀監(jiān)會也公布了三種新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的管理暫行規(guī)定。這一系列新舉措不知這與尤努斯教授獲獎并訪華是巧合還是有某種程度的因果關(guān)系。
其實(shí)早在20世紀(jì)90年代初開始，我國在國際發(fā)展組織的幫助下就在農(nóng)村開始了小額信貸扶貧的示范項(xiàng)目，僅聯(lián)合國系統(tǒng)和世界銀行的援助項(xiàng)目到1998年底就覆蓋了22個省區(qū)的150個縣，資金總額達(dá)到10億人民幣。扶貧小額信貸項(xiàng)目不僅有效地改善了項(xiàng)目區(qū)貧困人口的生活狀況，而且為政府的大規(guī)模的扶貧小額信貸和金融機(jī)構(gòu)的小額信貸提供了積極的借鑒和推動作用，同時，它也成為我國扶貧事業(yè)的一個重要組成部分，曾經(jīng)在我國小額信貸扶貧中起到了重要的試點(diǎn)和示范作用，現(xiàn)在仍然在為扶貧服務(wù)。
尤努斯教授帶來的小額信貸旋風(fēng)還沒有完全停下來，人們對小額信貸似乎也充滿期待，可以說，中國小額信貸的發(fā)展遇到了前所未有的好形勢。但是，對于非政府組織開展的公益性扶貧小額信貸的發(fā)展還不能盲目樂觀，它們一些影響發(fā)展的根本性問題還沒有解決，包括產(chǎn)權(quán)與治理結(jié)構(gòu)。
扶貧小額信貸常常面臨這樣問題的困擾：國際捐贈的小額信貸資金到底歸誰所有？扶貧小額信貸應(yīng)該采用什么樣的治理結(jié)構(gòu)？這些問題已經(jīng)對扶貧小額信貸產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響，具體表現(xiàn)在：基層小額信貸機(jī)構(gòu)對資金的使用不負(fù)責(zé)任，扶貧偏離目標(biāo)，有濫用及挪用小額信貸資金的現(xiàn)象；小額信貸的貸款質(zhì)量嚴(yán)重下降；小額信貸機(jī)構(gòu)本身社團(tuán)的組織形式與其在捐贈資金的基礎(chǔ)上建立起來法人機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)不相符，決策機(jī)制缺乏民主；整個小額信貸的運(yùn)行缺乏有效的監(jiān)督，缺少后續(xù)資金支持，導(dǎo)致商業(yè)化的傾向，等等。這些問題甚至導(dǎo)致有的小額信貸機(jī)構(gòu)已經(jīng)倒閉或名存實(shí)亡。扶貧小額信貸資金的歸屬問題和治理結(jié)構(gòu)的問題如果長期不解決，將全面危機(jī)這些小額信貸項(xiàng)目的生存和發(fā)展。
《扶貧小額信貸與公益信托制度研究》一書的作者長期從事扶貧小額信貸的實(shí)踐和研究，他結(jié)合親身實(shí)踐和國內(nèi)外案例，綜合運(yùn)用法學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和組織社會學(xué)等理論，沿著治理結(jié)構(gòu)和財產(chǎn)所有權(quán)兩條線索對扶貧小額信貸的法律本質(zhì)進(jìn)行了分析。本書首次提出財產(chǎn)具有公益和私益兩種性質(zhì)，這兩種財產(chǎn)分別對應(yīng)著非營利和營利的組織形式。作者認(rèn)為，捐贈資金是公益性財產(chǎn)，在捐贈資金基礎(chǔ)上建立的扶貧小額信貸的本質(zhì)是公益信托，應(yīng)以公益信托制度的框架來改造扶貧小額信貸的治理結(jié)構(gòu)，建立扶貧小額信貸公益信托基金和小額信貸協(xié)會，為扶貧小額信貸的發(fā)展提供融資、技術(shù)支持和監(jiān)督等服務(wù)，支持扶貧小額信貸健康、持續(xù)地發(fā)展。
在我國，不僅是扶貧小額信貸面臨著產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的問題，幾乎所有公益組織都面臨著同樣的問題。我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了一個關(guān)鍵階段，這個階段的一個明顯特征就是貧富差距的持續(xù)擴(kuò)大、社會矛盾加劇，社會在迅速發(fā)展的同時蘊(yùn)含著極大的風(fēng)險。為此，我國政府提出了建設(shè)和諧社會的目標(biāo)。而建設(shè)和諧社會公益事業(yè)的作用不可替代。在公益事業(yè)的發(fā)展過程中，有許多障礙需要克服，尤其是在公益捐贈資金的使用和監(jiān)督等方面，近年來不時發(fā)生的公益捐贈資金被濫用的事件反映出公益捐贈的治理結(jié)構(gòu)和公益捐贈財產(chǎn)的所有權(quán)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到有效解決。
所以，本書作者在討論扶貧小額信貸的產(chǎn)權(quán)和治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，不惜筆墨的深入分析公益捐贈資金的產(chǎn)權(quán)與治理問題，認(rèn)為，公益捐贈資金的本質(zhì)也是公益信托財產(chǎn)，應(yīng)該采用公益信托的治理結(jié)構(gòu)，而財團(tuán)法人應(yīng)該盡快在法律上確立。所以，本書的意義就不僅僅限于扶貧小額信貸，它提出了值得所有熱心于公益事業(yè)的人士關(guān)注與思考的課題。
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