主持人：本報記者施維
嘉賓：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授康曉光
一直以來，貧困這個詞匯都是與農(nóng)民、農(nóng)村緊密相聯(lián)。近年來，“三農(nóng)”問題日益成為全社會關(guān)注的焦點，如何解決農(nóng)村貧困人口的生存與發(fā)展問題，已成為全面建設(shè)小康社會的難點?，F(xiàn)如今，隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，貧困的內(nèi)涵與原因已有所變化，這對我國農(nóng)村地區(qū)的扶貧工作提出新的要求。來自中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院的康曉光教授從事農(nóng)村扶貧領(lǐng)域的研究有二十多年，本期對話特邀請他來與我們一起討論這個話題。
主持人：從1986年起，我國政府正式承認(rèn)農(nóng)村存在絕對貧困，并于當(dāng)年成立專職扶貧工作的國務(wù)院扶貧辦，因此這一年也被視為中國政府扶貧的開端，您給介紹一下這二十多年的發(fā)展歷程和取得的成績吧？
康曉光：其實，在1986年以前，我國政府雖然沒有正式制定和實施專門的反貧困政策，但是農(nóng)村貧困問題仍然得到很大緩解。1978-1985年間,農(nóng)村貧困人口從2.5億人迅速減少到1.25億人。從1986年至1993年間，我國開始進(jìn)入大規(guī)模的開發(fā)式扶貧階段，實行有重點的以“促進(jìn)區(qū)域增長”為目標(biāo)的扶貧戰(zhàn)略。在這一階段，我國農(nóng)村貧困人口減少到7000萬。第三階段是1993年至2000年的扶貧攻堅階段，農(nóng)村貧困人口數(shù)字進(jìn)一步降至3000萬。應(yīng)該說，這是舉世矚目的偉大成就。事實上，中國改革開放以來，在所有的領(lǐng)域中，最被國際社會認(rèn)可的首推扶貧領(lǐng)域。
主持人：我國這二十多年來一直延續(xù)的都是一條政府主導(dǎo)的扶貧之路，也取得了很大的成績，那么按照這個思路應(yīng)當(dāng)如何繼續(xù)走下去呢？
康曉光：雖然我國政府在緩解貧困中確實做了大量工作，也在推動這項事業(yè)一步步前進(jìn)，但是客觀地說，我國扶貧的成就主要還是歸功于市場化改革及其帶來的全面經(jīng)濟(jì)增長。尤其是在20世紀(jì)90年代之后，農(nóng)村勞動力輸出為緩解貧困作出了決定性貢獻(xiàn)。勞務(wù)輸出使農(nóng)村窮人可以搭上國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快車，收入得以提高，所以貧困狀況得以緩解。還有一些家庭因缺少勞動力、有病人而落入貧困。最近幾年由于民政部門救濟(jì)面的擴(kuò)大以及其他惠民政策的相繼實施，這些貧困家庭的境況也有所好轉(zhuǎn)。事實上，以農(nóng)村扶貧的名義所做的工作，我個人認(rèn)為對緩解貧困所做的貢獻(xiàn)不是很大。所以，在農(nóng)村扶貧領(lǐng)域，目前的許多工作思路和方法還需要改進(jìn)。
主持人：最關(guān)鍵的問題在于哪里呢？
康曉光：政府扶貧的主導(dǎo)模式是開發(fā)式扶貧。所謂“開發(fā)式扶貧”是指通過改善貧困地區(qū)的生產(chǎn)條件，提高貧困人口的生產(chǎn)經(jīng)營能力來緩解貧困。也就是我們常說的“授人以漁”。
早年我國的貧困人口比較集中，主要分布在山區(qū)、干旱半干旱地區(qū)等自然條件惡劣的地區(qū)。那時的扶貧策略是通過區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)開發(fā)來緩解貧困。扶貧以縣為單位，而不是直接瞄準(zhǔn)貧困戶。但是，非貧困地區(qū)也有貧困人口，貧困地區(qū)也有非貧困人口。目標(biāo)缺乏針對性本身就很容易導(dǎo)致在實際工作中扶貧資金的流失。
另外，這種扶貧方式過分注重生產(chǎn)性項目和貼息貸款方式，出現(xiàn)較多的瞄準(zhǔn)錯位和項目失敗問題。比如以前最重頭的貼息貸款，現(xiàn)在已經(jīng)基本取消了。因為在實際推行過程中，它幾乎到不了窮人的手里，都被富人以窮人的名義拿走了，用來壘大戶了。農(nóng)村的貧困人口，對很多政策并不了解，也沒有能力維護(hù)自己的利益，因而很難維護(hù)自己的權(quán)益。
還有一點，在政府主導(dǎo)型扶貧框架內(nèi)，難以實施有效監(jiān)督審計，導(dǎo)致大量扶貧資金被擠占和挪用，這個問題也很突出。
主持人：早年我國的扶貧主要以縣為瞄準(zhǔn)單位，弊端也逐步暴露出來?，F(xiàn)在，很多地方都在推行農(nóng)民參與式扶貧、社區(qū)主導(dǎo)型扶貧，把扶貧資金撥到村里，讓村民自己來決定這筆錢的使用，這種“整村推進(jìn)”的方式，是否更有利于目標(biāo)群體的控制和扶貧效率的提高呢？
康曉光：這確實是一種進(jìn)步。現(xiàn)在，財政部的錢直接發(fā)到貧困村，富裕村分不去了，資金使用和管理的透明度增加了，被挪用和擠占的空間縮小了，貧困農(nóng)戶有更多的機(jī)會獲得扶持，扶貧資金可以發(fā)揮更大的作用。
但是，這只是相對的進(jìn)步，與過去相比是進(jìn)步了?！罢逋七M(jìn)”同樣面臨著“流失”問題。一筆扶貧款到村里后，按規(guī)定要召開全體村民大會，用民主方式?jīng)Q定資金的使用。在村里，村干部、村民小組長和村民代表一般都不是窮人，但恰恰是他們決定扶貧資金的使用方式，相反，窮人卻沒有發(fā)言權(quán)。這樣一來，窮人的利益很容易被以民主管理的名義均分了，甚至是徹底剝奪了。我們曾經(jīng)去一個村子調(diào)研。村里的大戶為修路已經(jīng)集資30萬元，但此時來了一筆財政扶貧款，村里從中切走26萬，投入大橋建設(shè)，把橋面拓寬了，村里說是為了過很寬的鏟車。但是，鏟車一年來不了幾趟，而且在村子上游不到兩公里就有一座大橋。實際上，拓寬橋面只是滿足了個別大戶的需要，對真正的貧困戶根本沒有用。
主持人：這樣來說，即使是扶貧到村，讓農(nóng)民自己參與管理資金，也無法保證扶貧的有效率了？
康曉光：是的！問題的關(guān)鍵是誰有權(quán)利參與決策。扶貧款究竟是干什么的？扶貧款不是給隨便什么人。它是從政府財政中拿出來的專門用來解決貧困人口的溫飽問題的錢。也就是說，它是屬于窮人的，只有窮人才有資格從扶貧款中受益。因此，只有窮人，才有權(quán)利參與這筆錢的使用決策。但是，在“整村推進(jìn)”中，卻是全體村民共同決定怎么使用這筆錢。其實，在一般的貧困村，絕對貧困人口不會超過20%。所以，理論上來說，只有這20%的人才有權(quán)利參與決策，而其余80%的人無權(quán)參與決策。現(xiàn)在的問題是，錢一到村里，它的扶貧性質(zhì)就被有意無意地淡化了，甚至是抹煞了?！胺鲐氋Y金”變成了“鄉(xiāng)村發(fā)展基金”，受益者從“貧困戶”變成了“全體村民”甚至變成了“鄉(xiāng)村精英”。窮人就是沒本事的人，好東西永遠(yuǎn)到不了他們手中。
主持人：不能夠扶貧到戶嗎？
康曉光：救濟(jì)式扶貧還算可以。近年來，民政部門的扶貧工作逐漸向農(nóng)村延伸，做得很有成效。它一竿子到底，誰是貧困戶就直接把錢物補(bǔ)給他。很簡單。當(dāng)然也可以做手腳，但畢竟要登記造冊，追究起來比較容易。開發(fā)式扶貧就很難解決這個問題。這是因為開發(fā)式扶貧的“產(chǎn)品”具有“不可分性”。例如，道路、水渠只能集體占有和使用，不像錢、米、衣物可以直接分配給一個個農(nóng)戶和個人。這也決定了它很難落實到戶。開發(fā)式扶貧的這樣一種特性，本身就為資源流失留下了漏洞。
主持人：剛才我們討論了很久開發(fā)式扶貧，近期業(yè)內(nèi)關(guān)于這個問題的爭論也比較激烈，很多人提出，開發(fā)式扶貧已經(jīng)不適合現(xiàn)階段中國的扶貧需要，您也提出了這一方式存在的一些制度性的缺陷，是不是說這條路果真是走不通了？
康曉光：中國現(xiàn)在的農(nóng)村扶貧目標(biāo)仍然是解決絕對貧困。開發(fā)式扶貧仍然是必要的，因為現(xiàn)階段農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施還需要加強(qiáng)。
主持人：但是，現(xiàn)階段造成農(nóng)村人口貧困最大的原因，并不完全在生產(chǎn)領(lǐng)域，不是生產(chǎn)條件落后，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱這些問題，很多都是因病返貧，這些因素通過單一的開發(fā)式扶貧能夠解決好嗎？
康曉光：應(yīng)該這么講，下一步我們在推進(jìn)開發(fā)式扶貧的過程中，不能僅僅把眼光局限在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，要有效解決農(nóng)村貧困問題，必須把廣義的社會保障體系建立起來。
經(jīng)過三十多年的改革和發(fā)展，經(jīng)過二十多年的扶貧，今天通過改善生產(chǎn)條件來緩解貧困的潛力已經(jīng)不大了，而且導(dǎo)致貧困的主要原因也不是這些了。當(dāng)然這些工作仍然需要做。我強(qiáng)調(diào)的是“重心的轉(zhuǎn)移”。我覺得，農(nóng)村扶貧工作的主戰(zhàn)場，不再是生產(chǎn)領(lǐng)域，而是社會服務(wù)領(lǐng)域，尤其是教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域。過去，大家總是把眼睛盯在生產(chǎn)上，覺得要緩解貧困就要增加收入，而增加收入的唯一途徑是發(fā)展生產(chǎn)，而且往往把生產(chǎn)理解為種那幾畝地。實際上，農(nóng)民增收的主要途徑不是種地，而是農(nóng)業(yè)外就業(yè)。所以，提高收入的有效辦法是改善貧困人口的教育和健康。在農(nóng)村，只要有一個人生病，那么這個家庭很容易陷入貧困。尤其是一些西部山區(qū)，農(nóng)民一年能見到的現(xiàn)金不過千兒八百塊，得一場病全搭進(jìn)去了還不夠。所以，減貧不僅要增加收入，還要減少支出，尤其是那些非支出不可的項目，例如治病。這一切都要求普及農(nóng)村義務(wù)教育，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，建立合作醫(yī)療，增加政府對農(nóng)村醫(yī)療的投入。
|
