中國小額信貸監(jiān)管應(yīng)該遵循的幾個基本原則
綜觀全球小額信貸的發(fā)展及各國對小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式和監(jiān)管框架，我們可以發(fā)現(xiàn)，凡是小額信貸發(fā)展較好的國家，一般具備比較清晰的監(jiān)管思路和法律框架，而且在政府的監(jiān)管框架中，特別強(qiáng)調(diào)小額信貸機(jī)構(gòu)的靈活性和創(chuàng)新性；凡是小額信貸發(fā)展不好的國家，一般而言不具備對于小額信貸機(jī)構(gòu)的明確的法律框架，小額信貸機(jī)構(gòu)受到過多的政府干預(yù)和行政性控制，過度的金融抑制措施使得小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間受到限制。小額信貸監(jiān)管框架的設(shè)計必須符合以下幾個基本原則：
第一，靈活性原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計必須適應(yīng)小額信貸機(jī)構(gòu)運行機(jī)制的特征（如貸款合約文件簡單、信用評估體系簡便、金融產(chǎn)品設(shè)計靈活），采取比較靈活的更具彈性的措施，而不是比照正式金融機(jī)構(gòu)的運行特征對小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行過于僵硬的監(jiān)管。
第二，激勵兼容的原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計必須有利于調(diào)動小額信貸機(jī)構(gòu)、投資人、捐贈人和其他批發(fā)性貸款者的積極性，激勵他們更多地投入到小額信貸機(jī)構(gòu)的發(fā)展中，而不是通過法律框架遏制這種投入。
第三，成本收益原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計必須考慮到監(jiān)管行為和被監(jiān)管行為本身給監(jiān)管者和被監(jiān)管者可能造成的成本以及可能獲得的收益。這就意味著，監(jiān)管框架的設(shè)計首先必須考慮到小額信貸機(jī)構(gòu)所付出的成本，如各種信息披露文件的整理和報送的成本；其次還要考慮到監(jiān)管者的監(jiān)管成本，即監(jiān)管者對大量的小額信貸組織必須付出很多的人力、物力和財力。如果監(jiān)管框架的設(shè)計過于繁瑣，既超過了被監(jiān)管者的承受能力，也超過了監(jiān)管者的監(jiān)管能力，那么這樣的監(jiān)管框架或者形同虛設(shè)，或者最終歸于失敗。
第四，適應(yīng)性原則。即監(jiān)管框架的設(shè)計必須與現(xiàn)有各類小額信貸機(jī)構(gòu)的實際性質(zhì)和類別相適應(yīng)?，F(xiàn)有的小額信貸組織，種類繁多，經(jīng)營方式和資金來源都有很大的區(qū)別，因此必須針對不同的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行不同的監(jiān)管，其監(jiān)管模式和監(jiān)管內(nèi)容都應(yīng)該有所區(qū)別。
第五，基于風(fēng)險的自我監(jiān)管原則。即必須在監(jiān)管框架中更多地鼓勵小額信貸機(jī)構(gòu)自我監(jiān)管，使其有動力在內(nèi)部風(fēng)險管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行自我監(jiān)督，有效進(jìn)行預(yù)防性內(nèi)部監(jiān)管。
第六，行業(yè)自律原則。在控制監(jiān)管成本的考慮下，應(yīng)盡量鼓勵行業(yè)性的自律組織的建立，利用這些行業(yè)自律組織對小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評級、資產(chǎn)評級、業(yè)務(wù)監(jiān)管和信息披露。行業(yè)自律對于小額信貸這種非正式的非銀行類機(jī)構(gòu)極為有效。
中國小額信貸機(jī)構(gòu)的七種類型及其監(jiān)管模式
在這樣的監(jiān)管原則指導(dǎo)之下，我們可以首先考慮對現(xiàn)有的農(nóng)村小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，從而找到相應(yīng)的監(jiān)管辦法。在我國現(xiàn)階段，小額信貸機(jī)構(gòu)包括以下幾類：
第一類是農(nóng)村信用社的小額信貸。到目前為止，農(nóng)信社的小額信貸具有覆蓋面廣、業(yè)務(wù)量大、分支機(jī)構(gòu)眾多等特點，是我國小額信貸的供給主體。
第二類是郵政儲蓄銀行的小額信貸。這類小額信貸一般基于借款人的存單為抵押，因此風(fēng)險相對較小，但是由于郵政儲蓄銀行本身的網(wǎng)點分布特征，這種小額信貸有可能成為占據(jù)主導(dǎo)地位的小額信貸形式之一。
第三類是國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等政策性銀行進(jìn)行的批發(fā)性小額信貸。這些政策性金融機(jī)構(gòu)把信貸資金批發(fā)給農(nóng)村信用社或者郵政儲蓄銀行以及其他小額信貸機(jī)構(gòu)，帶有某種意義上的扶貧性質(zhì)。
第四類是各種非營利的非政府組織所進(jìn)行的小額信貸。比如各種國內(nèi)外基金會所建立的小額信貸機(jī)構(gòu)。這些小額信貸機(jī)構(gòu)一般而言都依賴于非營利的非政府組織的捐贈，其資金來源相對比較單一。
第五類是私人建立的在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行一定程度吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)。
第六類是商業(yè)性的小額貸款公司。這些公司一般在工商部門注冊，不吸收公眾存款，只進(jìn)行貸款業(yè)務(wù)，所針對的業(yè)務(wù)對象也不是一般的農(nóng)戶，而是中小型的鄉(xiāng)村企業(yè)，央行試點的小額貸款公司就屬于這一類。
第七類是農(nóng)村民間的資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行所進(jìn)行的小額信貸。這類小額信貸機(jī)構(gòu)現(xiàn)在只存在于銀監(jiān)會的試點框架中，為數(shù)極為有限。
這七類小額信貸機(jī)構(gòu)是非常不同的。就其資金來源而言，第一類和第二類的主要資金來源為公眾儲蓄，因此這兩類小額信貸機(jī)構(gòu)基本屬于銀行類機(jī)構(gòu)，其基本監(jiān)管框架應(yīng)按照商業(yè)銀行法的基本要求來進(jìn)行監(jiān)管。第三類非常特殊，其小額信貸資金具有政策性和福利性，因此對這一部分小額信貸基本不適用商業(yè)銀行的監(jiān)管模式。對這一部分小額信貸，監(jiān)管當(dāng)局不必有新的監(jiān)管框架，也不必對小額信貸的安全性負(fù)責(zé)，而主要由批發(fā)性資金的出資方承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。對以上三類從事小額信貸的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是比較簡單的，或者適用于一般商業(yè)銀行法，或者由政策性銀行承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。
對于第四類小額信貸機(jī)構(gòu)，即各種非營利的非政府組織所進(jìn)行的小額信貸，需要進(jìn)行比較深入的分析。這部分小額信貸組織，有些以扶貧資金合作社的名義存在，有些以扶貧開發(fā)協(xié)會的名義存在，有些以各類農(nóng)村基金會的名義存在，基本是以國內(nèi)外基金組織的資金捐贈為基礎(chǔ)組建起來的小額信貸機(jī)構(gòu)。這類小額信貸機(jī)構(gòu)的數(shù)量難以估計，保守的估計是全國大概有３００多家。
這些小額信貸組織的基本特征有：第一，資金來源單一，基本來自于捐贈資金；第二，一般不吸收公眾存款，也不吸收客戶的存款；第三，貸款規(guī)模很小，基本客戶群體為需要扶助的困難群體；第四，貸款程序和合約形式都很簡單。這些非政府組織的小額信貸機(jī)構(gòu)，由于其不吸收公眾存款，因此對金融市場的影響較小，其本身蘊含的金融風(fēng)險也相對較小，監(jiān)管者沒有必要對其績效負(fù)責(zé)，也沒有必要對其進(jìn)行特別的監(jiān)管，而只適用于非審慎性的監(jiān)管。一些嚴(yán)格的審慎性的監(jiān)管措施是不適用于這類金融機(jī)構(gòu)的，其監(jiān)管的框架也應(yīng)該盡量簡潔。監(jiān)管者可以要求這類小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行自愿性的注冊。也就是說，如果這些機(jī)構(gòu)愿意注冊，可以進(jìn)行正式注冊，發(fā)給執(zhí)照，并要求其進(jìn)行定期的信息披露，匯報其業(yè)務(wù)開展情況，并督促其進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)部監(jiān)管。監(jiān)管部門對這類小額信貸機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)該保持靈活性，以不增加小額信貸機(jī)構(gòu)成本和不干涉小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)營為首要原則。
現(xiàn)在的問題是，現(xiàn)有此類小額信貸機(jī)構(gòu)大多沒有合法的身份，它們想成為合法的金融機(jī)構(gòu)，并接受監(jiān)管者一定的管理，因此政府有必要制定相應(yīng)的法規(guī)，界定這些非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的合法身份，以便于它們更好地開展小額信貸業(yè)務(wù)。需要特別指出的是，有一些非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)為了控制信貸風(fēng)險，進(jìn)行一定程度的基于貸款合同的強(qiáng)制性存款。對于這類存款行為，不應(yīng)簡單視為吸收公眾存款。監(jiān)管當(dāng)局可以要求其進(jìn)行相應(yīng)的信息披露，但是不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)和取締。
第五類小額信貸機(jī)構(gòu)與第四類有相同的地方，也有不同的地方。相同的地方在于這兩類小額信貸機(jī)構(gòu)都在一定程度上接受來自外部的捐贈等資金；不同的地方在于，第五類小額信貸機(jī)構(gòu)不僅僅接受捐贈資金，還接受其他的私人資金并吸收區(qū)域內(nèi)的公眾存款。由于這種區(qū)別，監(jiān)管者應(yīng)該對其吸收存款行為進(jìn)行較為嚴(yán)格的監(jiān)管，并要求其進(jìn)行強(qiáng)制性注冊，并定期披露吸收存款和其他方面的信息。
第六類和第七類分別針對央行試點模式中組建的小額貸款公司和銀監(jiān)會試點模式中成立的農(nóng)村資金互助組織和村鎮(zhèn)銀行。對于這兩類機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由注冊部門進(jìn)行監(jiān)管。第六類由于不吸收公眾存款，因此只需要在其注冊的工商部門進(jìn)行必要的信息披露即可。對第七類中的農(nóng)村資金互助組織可以進(jìn)行非審慎性的監(jiān)管，實行自愿性注冊和提出適當(dāng)?shù)男畔⑴兑?，對于村?zhèn)銀行則適用于一般的商業(yè)銀行法或者更低一些的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
結(jié)論：建立寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系
我國小額信貸的發(fā)展與國際水平相比，還處在一個比較初級的階段。在我國廣泛存在的大量小額信貸機(jī)構(gòu)中，除了那些以信用社和銀行類金融機(jī)構(gòu)為名義進(jìn)行的小額信貸之外，大部分小額信貸機(jī)構(gòu)的處境都十分堪憂。其中最為關(guān)鍵的一個問題是，現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)難以獲得明確的合法地位，央行和銀監(jiān)會都在其試點方案中回避了現(xiàn)有信貸機(jī)構(gòu)尤其是非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)的合法性問題和監(jiān)管問題。缺乏合法地位使得我國小額信貸機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展受到極大約束。因此，盡快制定關(guān)于小額信貸機(jī)構(gòu)的法規(guī)或部門規(guī)章，確立現(xiàn)有小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位，是我國小額信貸事業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的基本制度前提。
現(xiàn)有的商業(yè)銀行法并不適用于大部分類型的小額信貸組織。因此，在未來將要制定的法規(guī)或部門規(guī)章中，應(yīng)該針對不同的小額信貸機(jī)構(gòu)采取不同的監(jiān)管模式。對于一般的非政府組織小額信貸機(jī)構(gòu)而言，應(yīng)適用寬松靈活的非審慎性監(jiān)管體系，即小額信貸組織進(jìn)行自愿性注冊（適用于不吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)）或強(qiáng)制性注冊（適用于吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)），要求注冊的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期的信息披露，并指導(dǎo)和鼓勵小額信貸機(jī)構(gòu)建立基于風(fēng)險的內(nèi)部監(jiān)管體系。
未來的小額信貸監(jiān)管框架和法規(guī)應(yīng)該有利于小額信貸機(jī)構(gòu)的升級和轉(zhuǎn)型。也就是說，如果小額信貸機(jī)構(gòu)在貸款規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險控制體系、吸收公眾存款規(guī)模、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面達(dá)到一定的條件之后，應(yīng)允許其按照法律框架的要求升級和轉(zhuǎn)型為銀行類的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)。未來的監(jiān)管框架應(yīng)該鼓勵這種轉(zhuǎn)型，并提出轉(zhuǎn)型和升級的具體條件。這樣，一些非正規(guī)的零散的小額信貸機(jī)構(gòu)就可以朝著監(jiān)管者希望的方向去發(fā)展，不僅擴(kuò)大其規(guī)模，而且在風(fēng)險控制和治理結(jié)構(gòu)方面也可以更加規(guī)范，從而有效地控制金融風(fēng)險。
未來的小額信貸管理框架還應(yīng)該鼓勵行業(yè)協(xié)會的組建并鼓勵其發(fā)揮更大的作用。行業(yè)協(xié)會所進(jìn)行的行業(yè)自律行為，比監(jiān)管者的監(jiān)管行為更具有成本上的優(yōu)勢，也更能激發(fā)小額信貸機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制和自我監(jiān)管的動力。我國現(xiàn)在已經(jīng)組建了“中國小額信貸聯(lián)盟”，并且開展了卓有成效的工作。這個小額信貸聯(lián)盟聯(lián)合了數(shù)百家小額信貸機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布相關(guān)數(shù)據(jù)和資料，對于小額信貸機(jī)構(gòu)之間的信息交流和業(yè)務(wù)提升產(chǎn)生了積極的影響。我認(rèn)為，監(jiān)管者應(yīng)該鼓勵這樣的行業(yè)自律組織的存在，并給予正式的法律地位，使之發(fā)揮更大的行業(yè)自律作用。 （王曙光 ：北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）
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