民政部聯(lián)合有關(guān)部門起草的農(nóng)村低保政策性文件，以及配合財(cái)政部研究制訂的中央財(cái)政補(bǔ)助方案將于近期正式出臺(tái)
剛剛結(jié)束的兩會(huì)上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出，“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”，這是加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、構(gòu)建和諧社會(huì)的又一重大舉措。日前，《瞭望》新聞周刊從有關(guān)部門獲悉，按照中央的要求，民政部聯(lián)合有關(guān)部門起草的農(nóng)村低保政策性文件，以及配合財(cái)政部研究制訂的中央財(cái)政補(bǔ)助方案將于近期正式出臺(tái)。
農(nóng)村最低生活保障制度政策性文件的出臺(tái)，標(biāo)志著經(jīng)過十幾年的探索和試點(diǎn)，農(nóng)村低保工作將在全國范圍內(nèi)鋪開。農(nóng)民特別是農(nóng)村絕對(duì)貧困人口和低收入人口，將和城市人一樣，享受到由國家提供的最低生活保障服務(wù)。
保障農(nóng)村絕對(duì)貧困人口
有統(tǒng)計(jì)顯示，我國城市低保對(duì)象已經(jīng)達(dá)到2241萬人，已基本實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”。然而在農(nóng)村，仍然有3600多萬人的貧困群體，需要國家對(duì)農(nóng)村低保作出全國性的制度安排。
近年來，我國農(nóng)村貧困形勢(shì)出現(xiàn)了新的特點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，目前我國農(nóng)村需要救助的貧困群體約為3600萬人，其中近570萬人需要五保供養(yǎng)，其余3000多萬人，占農(nóng)村人口的3.5%左右。中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院洪大用教授在其所著的《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國社會(huì)救助》一書中指出，在我國貧困人口大幅縮減的同時(shí)，剩余貧困人口中的大部分以“小分散、大集中”的形態(tài)分布在一些自然條件極為惡劣、交通極為不便的山區(qū)，這部分人在2003年時(shí)占貧困人口總數(shù)的七成以上，且殘疾人、孤寡老人、長期慢性病患者在其中占了絕大多數(shù)。這部分人通過扶貧和自身努力擺脫貧困的希望很小，且成本很高。
邱炯繪 （圖／人民日?qǐng)?bào)）
專家認(rèn)為，建設(shè)農(nóng)村低保制度是適應(yīng)我國農(nóng)村貧困變化形勢(shì)的新特點(diǎn)、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進(jìn)公平公正的現(xiàn)實(shí)需要。
作為農(nóng)村社會(huì)救助制度改革完善的產(chǎn)物，農(nóng)村低保走過了十幾年的探索過程。20世紀(jì)90年代，地方上開始了真正意義上的農(nóng)村低保試點(diǎn)。1992年山西省左云縣率先試水。1994年，第十次全國民政工作會(huì)議后，試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到浙江、廣東、山東、河南、湖南、湖北等地。
1996年，民政部召開的全國民政廳局長會(huì)議就明確提出，要改革農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)制度，積極探索建立農(nóng)村低保制度，并將其列入當(dāng)年的工作重點(diǎn)。當(dāng)年底，民政部印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的意見》，并制訂了配套的指導(dǎo)方案，將低保作為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的工作重點(diǎn)，“即使標(biāo)準(zhǔn)低一些，也要把制度建立起來”，有力推動(dòng)了農(nóng)村低保試點(diǎn)的進(jìn)程，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國256個(gè)市縣。
此后，民政部又分別在東、中、西部地區(qū)召開會(huì)議，推動(dòng)農(nóng)村低保制度的探索。到1997年底，全國已有997個(gè)市縣初步建立了農(nóng)村低保制度。但是由于受到發(fā)展條件的制約，農(nóng)村低保對(duì)象的增加速度始終較慢，從1999年到2004年平均增速為12％；低保對(duì)象的平均補(bǔ)差水平也比較低，2004年每人每年只有340元左右。
十六大以來，農(nóng)村低保的制度建設(shè)明顯提速。十六大提出：“有條件的地方，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障制度?！贝撕蟮氖鶎盟闹腥珪?huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的有關(guān)文件也提出了同樣的要求。去年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議首次明確提出，要“在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度”。
根據(jù)民政部的最新數(shù)據(jù)，截至2007年1月，全國已有25個(gè)省建立了農(nóng)村低保制度，農(nóng)村低保對(duì)象已達(dá)1610萬人。
地方試點(diǎn)水平參差不齊
目前，凡開展農(nóng)村低保工作的地區(qū)大多建立了相應(yīng)的低保制度，有的還制定了省一級(jí)的政策文件。比如《北京農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》《遼寧省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》等。農(nóng)村低保制度已初步形成了以保障對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、資金、保障內(nèi)容、工作程序、管理體制為主要內(nèi)容的基本框架。地方一級(jí)的農(nóng)村低保制度建設(shè)探索已趨成熟，但由于各地發(fā)展階段不同、財(cái)力不同，各個(gè)地區(qū)農(nóng)村低保制度與保障水平均有較大差距。
近年來，民政部、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦多次奔赴全國各地進(jìn)行調(diào)研。受民政部和亞洲發(fā)展銀行的委托，北京師范大學(xué)、南開大學(xué)、中國人民大學(xué)和中國社科院的多位專家學(xué)者，曾分別到我國東、中、西部實(shí)地研究，將各地試點(diǎn)情況匯總成為《中國農(nóng)村最低生活保障制度研究》報(bào)告，為全國農(nóng)村低保建制提供依據(jù)。
作為較早開始探索的地區(qū)，上海城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)幾乎同時(shí)啟動(dòng)，同步推進(jìn)。2005年，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年2340元，資金來自市內(nèi)各級(jí)人民政府的財(cái)政撥款，根據(jù)各區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力，實(shí)行區(qū)別補(bǔ)貼，設(shè)立專賬，定期監(jiān)督檢查。
四川省是中西部地區(qū)中等發(fā)達(dá)程度的大省，其農(nóng)村低保資金大多為省和縣兩級(jí)財(cái)政投入，少部分地區(qū)地級(jí)市財(cái)政也參與出資，此外還通過社會(huì)捐贈(zèng)等方式籌集。保障對(duì)象大都是鰥寡孤獨(dú)、癡呆傻殘、因?yàn)?zāi)因病致貧者。在管理上，四川特別強(qiáng)調(diào)低保動(dòng)態(tài)管理，通過定期或不定期的檢查，建立熱線電話信訪制度，接受群眾舉報(bào)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的情況及時(shí)糾正。南開大學(xué)的關(guān)信平教授認(rèn)為，與城市低保制度相比，農(nóng)村低保所需經(jīng)費(fèi)量小很多。從四川的情況看，省級(jí)以下政府的財(cái)政能力能夠支付農(nóng)村低保的費(fèi)用，如果通過各級(jí)財(cái)政分擔(dān)，壓力不會(huì)很大。
陜西省是典型的西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村居民人均純收入不足全國平均水平的2/3。該省農(nóng)村低保制度的原則是“低標(biāo)準(zhǔn)、小范圍起步，逐步提高救助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大救助范圍”。在實(shí)施中采用“有地區(qū)差別”的保障標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)貧困人口、財(cái)政狀況和消費(fèi)水平等因素確定自己的保障標(biāo)準(zhǔn)。2005年，陜西農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年500元～750元，僅為上海標(biāo)準(zhǔn)的1/4略強(qiáng)。
中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展所的吳國寶研究員和譚清香研究員在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方農(nóng)村低保實(shí)踐中操作的“保障”標(biāo)準(zhǔn)并非嚴(yán)格意義上的低保標(biāo)準(zhǔn)，而仍是一個(gè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，只不過將以前臨時(shí)、不確定的救助額變?yōu)槎ㄆ?、固定的補(bǔ)助額而已。定低保主要不是看收入，而是是否殘疾這個(gè)硬指標(biāo)。專家認(rèn)為，目前欠發(fā)達(dá)地區(qū)還缺乏農(nóng)村低保受益對(duì)象界定的有效方法，資金籌措相當(dāng)困難，救助標(biāo)準(zhǔn)比較低，遠(yuǎn)不能滿足需要。
數(shù)據(jù)顯示，2006年末西部地區(qū)的絕對(duì)貧困人口占全國一半以上。可見，中西部地區(qū)應(yīng)是農(nóng)村低保工作的重點(diǎn)。作為《中國農(nóng)村最低生活保障制度研究》報(bào)告的主筆之一，北京師范大學(xué)的張秀蘭教授認(rèn)為，東中西部在構(gòu)建或試行農(nóng)村低保制度時(shí)，體現(xiàn)出濃厚的地方性特色，其差異程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的想象。東部地區(qū)的浙江、上海已經(jīng)形成的完整的制度架構(gòu)，在中部地區(qū)還沒有建立起來。而西部地區(qū)極端貧困面極大，不具備自我籌資的能力，救助水平很低。
專家表示，建立中央與地方財(cái)政共同分擔(dān)機(jī)制，是農(nóng)村低保實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)的制度保障。這樣，對(duì)農(nóng)村低保作出全國性的制度安排顯得尤為關(guān)鍵。
透明手段編織農(nóng)村低保網(wǎng)
民政部副部長李立國表示，我國將逐步建立起“政策完善、標(biāo)準(zhǔn)合理、資金穩(wěn)定、管理規(guī)范”的農(nóng)村低保制度，以“保障貧困人口的生存權(quán)，維持貧困家庭的最低生活需求”。
農(nóng)村低保制度經(jīng)歷了十幾年的探索實(shí)踐，在一些地方實(shí)踐中出現(xiàn)了保障范圍窄，保障標(biāo)準(zhǔn)制定難、保障對(duì)象識(shí)別難、保障資金落實(shí)難等問題。針對(duì)這些問題，即將出臺(tái)的農(nóng)村低保政策性文件將作出明確安排，在農(nóng)村編織最后一道保障網(wǎng)。
根據(jù)《瞭望》新聞周刊記者從民政部獲得的信息，農(nóng)村低保網(wǎng)設(shè)計(jì)中高度重視制度運(yùn)行的透明、公開，以保證資金使用的公平性。
農(nóng)村最低生活保障制度文件將對(duì)低保管理的操作程序作出嚴(yán)格、統(tǒng)一的規(guī)定。通過個(gè)人申請(qǐng)、評(píng)審評(píng)議、審核、報(bào)批和監(jiān)督檢查等一系列制度設(shè)計(jì)來保證制度在實(shí)施中的公開、公平、公正?？h級(jí)民政部門負(fù)責(zé)審批，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)具體受理。
文件還將對(duì)農(nóng)村低保資金的管理和落實(shí)作出規(guī)定，將采取中央財(cái)政對(duì)困難地區(qū)給予專項(xiàng)補(bǔ)助、地方各級(jí)財(cái)政相應(yīng)安排資金共同構(gòu)筑建立和完善農(nóng)村低保制度的資金供給模式。對(duì)農(nóng)村低保資金列入財(cái)政預(yù)算，采取財(cái)政專戶管理，?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擠占挪用，通過社會(huì)化發(fā)放的形式，保證安全和公正。
民政部表示，農(nóng)村低保制度絕大部分借鑒了城市低保的制度設(shè)計(jì)。但由于農(nóng)村鄰里之間的關(guān)系更為密切，在農(nóng)村低保實(shí)施中將更多地依賴民主評(píng)議和鄰里走訪的形式，將收入核算與民主評(píng)議結(jié)合起來。
由于五保戶的保障標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)?shù)仄骄钏剑r(nóng)村低保是最低生活保障線，因此前者的保障水平高于后者。但目前，各地特別是中西部地區(qū)實(shí)際納入農(nóng)村低保的主要是“五保戶”和“特困戶”。對(duì)此，民政部最低生活保障司農(nóng)村處處長高華俊表示，這是由于五保資金未列入專項(xiàng)管理范圍，部分地方在資金落實(shí)不到位的情況下，通過低保為五保戶解決部分現(xiàn)金收入的“權(quán)宜”做法。在建制的起步階段，政府要求首先將這些特困群體納入低保，隨著制度的逐漸完善和資金來源渠道的理清和規(guī)范，五保和低保這兩項(xiàng)制度也將更加明晰地分開運(yùn)行。
高華俊處長表示，農(nóng)村低保制度是對(duì)“特困救助制度”的發(fā)展和完善，是更加規(guī)范的救助制度。農(nóng)村低保建制后，特困救助制度逐漸成為替代，我國農(nóng)村有望初步形成包括五保、農(nóng)村低保、農(nóng)村醫(yī)療救助和救災(zāi)救濟(jì)在內(nèi)的更為完善的農(nóng)村社會(huì)救助制度體系。 （楊琳）
|
